4. PASOS HACIA UNA NUEVA POLITICA PUBLICA.

Es previsible el aumento de conflictos por aguas, minería, y riberas, y por consiguiente la exigencia de resguardos especiales para los derechos indígenas sobre los recursos naturales y territorios, como un punto central de la nueva cuestión indígena. Si fue un demanda denegada en la transición, ello no impide que reaparezca en los nuevos tiempos. Por el contrario, adquirirá mayor relevancia.

El proceso de modernización acelerada del país y un período de globalizaciones, con sus restructuraciones productivas y reordenamientos espaciales y culturales, moldea la cuestión indígena de fin de siglo, determinando la gravedad o importancia de la diversidad de temas de la demanda indígena.

Al mismo tiempo, esa opción fundamental del país está marcando los límites de la actual legislación indigenista y de la disposición del Estado y elite dirigente hacia "las raíces de la nación". Resulta evidente la insuficiencia de la actual ley como marco de regulación y tratamiento a la cuestión étnica en los nuevos tiempos.⁽³⁹⁾ Síntomas de ésto son los conflictos ocasionados por las grandes obras en áreas indígenas, la impotencia indigenista y la prepotencia de inversionistas y autoridades. Lo que hoy tenemos es una política que corresponde al período de la reparación y pagos de deudas sociales del Estado; lo que se simboliza en Quinquén, y el Acuerdo de Imperial, último "Parlamento"; lo que se materializó en una ley de programas sociales.

La afirmación de principios contenida en los Artículos 1º y 13 de la Ley 19.253, que establece como un deber del Estado y de sus instituciones promover el desarrollo de los indígenas, proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, su equilibrio ecológico y propender a su ampliación, adquiere una connotación especial en un contexto de modernización y globalización. Tal declaración de principios se planteó en términos generales, dejando a cada gobierno su interpretación. Sostenemos que ahora debe ser replanteada y reforzada como política de Estado de cara a los desafíos del nuevo siglo, contexto en el cual los pueblos indígenas y sus recursos son más vulnerables. Una política de estado es más que una efímera política de gobierno, fondos especiales de compensación, o una ley de excepción. Se expresa en aspectos legales y constitucionales sistemáticos que viabilicen y respalden una voluntad del país.

En el actual período se requiere marchar hacia otro "parlamento" que abra paso a una política de Estado responsable, que se haga cargo de los resguardos necesarios frente a los procesos de transformación regionales, y no sólo de mitigar impactos a posteriori. No se trata ya de pagar deudas pasadas sino evitar costos futuros y construir viabilidad y equidad con los pueblos indígenas en el nuevo proyecto de país.

Sirve de ejemplo y contraste el Plan de Igualdad de Oportunidades que impulsa el Gobierno a través del SERNAM. Tal plan se basa en un fundamento afin: es el Estado el principal productor y reproductor de las desigualdades entre hombres y mujeres, por tanto se busca intervenir sistemáticamente el quehacer de todas las instituciones públicas, las que deben fijarse objetivos medibles de avance en la superación de situaciones generadoras de desigualdad. Es la vía chilena de cumplir con la Convención de Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de la Mujer; una política de gobierno consistente, en dirección a construir una política de Estado en relación a la equidad género. Algo más serio comparado con lo que tenemos en materia de equidad interétnica ¿Dónde radica la diferencia? En una instalación más sólida de la cuestión de género en la agenda pública, con todo lo que ello implica.

Tardará en abrirse paso otra vez en Chile la "cuestión indígena" con su nueva agenda, tanto como demore en fortalecerse el movimiento indígena, y el actor indigenista. Tanto como tarden esos actores en ganar el capital de experiencia para desenvolverse en los escenarios complejos y difusos de la sobremodernización, con sus desterritorializaciones, nuevos "policy-making" y articulaciones local-global de los conflictos y las alianzas. Tanto como demoren las reelaboraciones de identidad y politica étnica en esta modernidad periférica.

Tardía u oportuna, en la nueva cuestión indígena a construir, el tema de los derechos indígenas sobre sus recursos naturales, la tierra y el territorio, estará aun más asentada. Es inocultable la crucialidad de esos temas en un modelo de desarrollo exportador, sea en su primera o "segunda fase"; también son evidentes los impactos territoriales diferenciados de los acuerdos comerciales.

Si hoy no hay planteamiento indígena que dé cuenta de la profundidad del desafío, no es sorprendente. Se trata de escenarios complejos, cuyo análisis requiere algún nivel de especialización. Incluso los gobiernos regionales tienen dificultades para comprenderlos y diseñar estrategias de desarrollo pertinentes. Pero la ausencia de voz indígena fuerte no anula el problema ni libera de responsabilidad a los diseñadores de macroescenarios; tampoco posterga la necesidad de acompañar esos diseños con una política específica hacia los territorios y recursos indígenas, algo más responsable que simples planes especiales de compensación social. Por cierto, tampoco deja de interrogarnos.

¿Cómo contribuir a los procesos propios de las políticas públicas indígenas desde la temática de propiedad y manejo de recursos naturales? ¿ Qué aspectos son posibles de avanzar hacia una Política de Estado de derechos indígenas? ¿Qué es posible hacer ahora, más allá de la denuncia de casos de conflicto?

Identificamos cinco líneas de acción vinculadas a recursos naturales, posibles de impulsar con las actuales capacidades públicas (CONADI) y de sociedad civil indígena:

1.

Inventarios de recursos naturales.

2.

Nueva política de tierras indígenas.

3.

Estrategia territorial de gestión del desarrollo.

4.

Formación de Institucionalidad Indígena y Recursos Humanos

5.

Elementos Jurídicos de una Política de Estado

- Uso activo de la Ley 19.253.

- Modificaciones a Códigos de Minería, Aguas y ley de Pesca.

- Cláusulas constitucionales.

- Instrumentos de Derecho Internacional.

En las páginas siguientes explicamos cada una de estas iniciativas pragmáticas.

4.1. INVENTARIOS.

Realización de inventarios sistemáticos, exactos y verificables de la situación de propiedad y manejo de los distintos recursos naturales de las regiones indígenas.

Su utilidad es múltiple: proporcionan una línea de base para medir los avances o retrocesos en la protección, recuperación y valorización de recursos, al modo de un sistema de "cuentas ambientales". Son el fundamento técnico de la demanda. Asimismo, prestan utilidad para labores de planificación territorial del desarrollo.

En esta materia el Departamento de Tierras de la CONADI ha dado pasos significativos, pioneros. En la actualidad se cuenta con resultados de investigación en catastros de concesiones de acuicultura, tierras de playa, propiedad minera, propiedad del suelo a través del Registro de Tierras. Pero es insuficiente, para que el inventario sea eficaz debe ser completo, periódico y sistemático.

Completo, que incluya todas las tierras indígenas. En la actualidad existe una imagen difusa de la localización geográfica de las comunidades indígenas en Chile. No se conoce con exactitud la tierras de asentamiento tradicional y su superficie Esto dificulta la presentación de iniciativas de protección de las mismas ante parlamentarios, y autoridades gubernamentales. La pregunta inmediata y obvia es ¿de qué extensión estamos hablando? ¿dónde ?

Las únicas tierras completamente identificadas son las rapanui, yámana y kawesqar. Las tierras aymaras y atacameñas están siendo catastradas parcialmente a partir de 1996 por encargo del M. de Bienes Nacionales. Las tierras collas no han sido identificadas.⁽⁴⁰⁾ Las tierras mapuches están siendo inscritas pero no catastradas, además con los fondos asignados el Registro de Tierras, el trabajo se completará hacia el año 2.000.

La sistematicidad del Inventario se refiere a incluir todos los recursos naturales de las áreas indígenas: suelos, aguas, vegetación y subsuelo, con indicadores de calidad y valorización. Un inventario Periódico, por cuanto la situación de propiedad predial y concesiones de aprovechamiento es dinámica.

Ciertamente esta tarea de inventarios requiere fondos especiales para ser resuelto con prontitud y calidad. Es posible prospectar fondos públicos de preinversión, así como de cooperación internacional, bi y multilateral.⁽⁴¹⁾

4.2. POLÍTICA DE AMPLIACION DE TIERRAS.

Una política de tierras para los nuevos tiempos no puede basarse en un enfoque de coyuntura/conflicto, sino en una estrategia territorial que oriente la defensa, el inventario, y los fondos de ampliación.⁽⁴²⁾

Hasta 1996 uno de los criterios relevantes para determinar una compra de predio con Fondos de CONADI fue la existencia de un conflicto. En los últimos tres años se abordaron los conflictos más urgentes, lo que constituye un mérito, sin embargo, mantener el mismo criterio a futuro no es aconsejable para fines de gobernabilidad de la política indigenista, tampoco lo es para fines de asegurar bases sólidas de asentamiento indígena.

En el contexto de la reestructuración espacial del país, y políticas de ordenamiento territorial nacional, es necesario introducir la perspectiva de las unidades territoriales indígenas, un tema postergado como política de Estado. No se trata aqui del espinoso asunto de la territorialidad, sino de algo más práctico: garantizar los espacios básicos para la continuidad del asentamiento indígena. Corregir una distribución espacial que deja a los indígenas en posición vulnerable, tanto en términos de propiedad como de sustentabilidad, en el contexto de expansión forestal en la zona centro sur del país.

En el caso mapuche debe recordarse que la política de reducciones de fines del siglo pasado fue una solución intermedia entre la entrega de títulos individuales y el establecimiento de grandes reservas. El resultado es conocido: un archipiélago de pequeñas reduccciones indígenas, entre extensiones de propiedad no indígena. Tal configuración regional de la propiedad tuvo funcionalidad en el modelo agrícola triguero, el conocido complejo hacienda-reducción. En un modelo predominantemente forestal el archipiélago de pequeña propiedad mapuche dispersa no tiene funcionalidad económica, por el contrario, pasa a ser un obstáculo para constituir las grandes extensiones que requiere la industria forestal, y es por tanto objeto de asedio.

Una política de Estado en relación a los indígenas rurales debe explicitar una propuesta de ordenamiento territorial, concordante con la magnitud de los cambios espaciales en curso. Se requiere la identificación y constitución de los espacios geográficos básicos a proyectarse en el tiempo, al modo de unidades territoriales indígenas contínuas y sustentables. Unidades en donde se garantice la propiedad del suelo y los derechos de agua respectivos.

¿Cuántas unidades son posibles de definir y establecer en términos realistas ? ¿20?¿300? ¿1.000?

Dada las tendencias de cambio territorial, cabe imaginar una región en que la propiedad rural se distribuye entre tres grandes actores: empresas forestales, empresas agroindustriales y campesinado indígena. Sin embargo, para algunas autoridades regionales los actores deseables sólo son los dos primeros. La ausencia de política de ordenamiento territorial, el desamparo de los recursos naturales y la deseada desprotección de las tierras para que entren al mercado abierto, contribuyen a esa tendencia solapadamente anti-indígena.

En la actualidad la propiedad rural del sur de Chile está en venta, sea pequeña, mediana y grande. Este hecho lo han comprobado empresas inmobiliarias: en toda la IX y X región hay disposición a vender.⁽⁴³⁾ Las implicancias de esta situación son múltiples, por un lado dan muestra de cambios profundos de la ruralidad, y por otro representan una amenaza y una oportunidad para las zonas indígenas. Una amenaza por cuanto el principal poder comprador que opera sistemáticamente son las empresas forestales, aun en un ciclo de baja del sector forestal, y en su expansión puede clausurar toda posibilidad de ampliación consistente de las tierras indígenas, encerrándolas.⁽⁴⁴⁾ Es también una oportunidad, por cuanto el Fondo de Tierras y Aguas puede constituirse en el segundo gran poder comprador.

Es preferible una explicitación de una política espacial de compra de predios para indígenas, a compartir y competir con las empresas forestales. Están relativamente bien identificadas las zonas de interés para expansión forestal, falta formular las zonas de interés para la ampliación o solución de continuidad del asentamiento indígena.

No necesariamente en todas las empresas forestales existe una intencionalidad por disputar agresivamente espacios con los indígenas, según lo han manifestado algunos altos directivos empresariales a CONADI, inclusive han pedido se les indique donde no deben comprar para evitar problemas. Ciertamente, la carencia de un Atlas de Tierras Indígenas y la ausencia de delimitación de zonas de interés para el asentamiento indígena, con una estrategia de ampliación, ha contribuido a que en algunos casos surjan conflictos perfectamente evitables.

4.3. ORDENACION TERRITORIAL DEL DESARROLLO.

Los proyectos indígenas parten de asuntos básicos: tierras, generación de ingresos, seguridad alimentaria, etc., aquello que gruesamente se denomina "el desarrollo", pero es necesario ir más allá. Creemos que es posible articular el tiempo corto de los proyectos de desarrollo, con el tiempo medio del manejo de recursos naturales y el tiempo largo de hacer territorialidad.

El puente se establece en una estrategia dirigida a resguardar el dominio pleno del suelo y los derechos sobre sus recursos concesionables en unidades naturales completas. A la vez una planificación del desarrollo sobre la base de esas mismas unidades naturales, que pueden coincidir o no con las unidades territoriales indígenas que hemos nombrado más arriba. Control indígena sobre sus microcuencas para plantearse su manejo integral.

En el caso mapuche, analizando su geografía emergen 120 microcuencas relevantes, y dadas sus dimensiones y ubicación, no es aventurada una política de compra de predios que asegure en el mediano plazo el control mapuche sobre toda la superficie, a lo menos en 60 microcuencas seleccionadas, acompañado de medidas de protección del subsuelo y titularidad de los derechos de aguas. Y en esas microcuencas implementar programas de manejo y desarrollo socioeconómico y organizacional.

En función de esa estrategia es necesario diseñar y establecer proyectos de cooperación internacional y/o Convenios de Programación entre CONADI y los organismos pertinentes:

a) Para adquisición u otorgamiento de derechos de aguas en todas las microcuencas.

b) Programa de compra de predios , control y manejo de microcuencas.

En definitiva, una estrategia que restituya el sentido profundo que la Tierra posee para las comunidades indígenas, protega los recursos naturales ante el asedio, amplie y reafirme al mismo tiempo los derechos y el territorio.

4.4. CREAR INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA E INDÍGENA PARA LA POLITICA DE RECURSOS NATURALES.

4.4.1.

Hay tres razones para crear dentro de CONADI una institucionalidad pública indigenista especializada en temas ambientales y de recursos naturales. Estas razones son:

a) Las nuevas funciones para CONADI como parte del sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, derivadas de la Ley de Bases del Medio Ambiente;
b) Las funciones que se proponen de emisión de Informes de tierras indígena como parte del procedimiento minero y de aguas; y
c) La recurrencia de conflictos ambientales en áreas indígenas.

La figura es una Unidad de Evaluación Ambiental y Recursos Naturales en el Departamento de Tierras y Aguas de CONADI, a cargo de la Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental, Catastros Minero y de Aguas, y defensa jurídica de derechos sobre recursos naturales.

4.4.2.

Formación de Recursos Humanos indígenas y promoción de Corporaciones privadas indígenas especializadas en EIA, Inventarios y Manejo de Recursos Naturales.

Hoy día no hay capacidad indígena suficiente para hacerse cargo en toda su complejidad de la problemática de propiedad, manejo de recursos naturales, y conflictos ambientales, lo que perpetúa la dependencia de entidades ajenas al mundo indígena.

Faltan recursos humanos indígenas para multiples tareas, y falta institucionalidad indígena capaz de ser contraparte del Estado y de la gran empresa en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, catastros y manejo de recusos naturales. Tampoco existe institucionalidad indígena de sociedad civil con la capacidad para instalar temas y participar sistemáticamente en los procesos de la política pública.
Resolver esa carencia es tan vital como lograr cambios legales.