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Derechos Humanos y democracia
En
los esfuerzos de los pueblos aborígenes de Latinoamérica por
obtener formas de autonomía indígena, incluyendo de Autogobierno,
el ejemplo que ofrecen los pueblos indígenas canadienses es muy significativo.
De aquí que consideremos importante presentar a los lectores de esta
revista la experiencia de dichos pueblos, la que hemos podido conocer bien
en nuestros largos estudios y contactos. En las últimas décadas
del recién pasado siglo, la lucha por la autonomía indígena
tomó nuevo auge, particularmente con motivo de los 500 años del
aniversario de la conquista europea de América, iniciada con la llegada
de Colón, recordada a principios de la última década.
Ya varios años antes del recordatorio se agudizó la discusión
internacional, particularmente dentro de las naciones americanas, sobre la
importancia que adquiría esa fecha para la lucha liberadora de los pueblos
aborígenes de América.
En esta época de globalización en que vivimos, no sólo económica; sino también socio-política y cultural, esa lucha indígena toma también un carácter universal. Se entronca en las luchas y aspiraciones de los pueblos aborígenes del mundo entero, sobrepasando el marco de las naciones estados a que pertenecen la gran mayoría de estos pueblos. Golpean ahora las puertas de la propia Organización de las Naciones Unidas, la que declaró en su Asamblea General, el año 1993 como el año de los pueblos aborígenes del mundo, los que suman actualmente más de 300 millones de almas.
En las últimas dos décadas tuvieron lugar en el mundo y en varios países, hechos que tienden a promover los derechos de los pueblos aborígenes, como su autonomía. Se ha desarrollado una legislación internacional de derechos indígenas, como la que surgió en la Cumbre de Río en Brasil en 1992 y produjo la Agenda 21, que incluye las demandas indígenas después de su participación activa en esa reunión. También hay que considerar su organización a nivel mundial, con la creación del Consejo Mundial Indígena en 1975 en Canadá, con secciones regionales (2 en las Américas), que internacionaliza al movimiento indígena americano. Producen igualmente, una moderna ideología, con correspondientes plataformas políticas. También las declaraciones del grupo ad hoc de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), desde los años 80 sobre los trabajadores y los indígenas y sus derechos, conocida como Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
Igualmente, es importante en este sentido la Conferencia de la ONU sobre Derechos Humanos, en Viena en 1993, incluyendo los derechos de las poblaciones indígenas. También, la Conferencia Mundial de las Mujeres, en Beijing en 1995, que agrega demandas sobre las mujeres indígenas. La conferencia posterior sobre Derechos Humanos en Ottawa en 1998, Viena+5, completa esas demandas. La proclamación de la ONU en 1993, como el año de los aborígenes del mundo y la reunión especial de la Asamblea de la ONU ese año, para recordar a dichos pueblos, les dio tribuna mundial a los representantes oficiales de más de 300 millones de aborígenes, incluyendo a los pueblos indígenas de las Américas. En dicha reunión fue aceptado denominarlos, si no Primeras Naciones (First Nations) como ellos pretendían, por lo menos Pueblos Nativos o Aborígenes, en vez de simples poblaciones o comunidades indígenas, como eran llamados oficialmente. Esto fue de gran importancia, puesto que los Pueblos, por su propia naturaleza como entidades étnicas, poseen Derechos.
En
Canadá, como consecuencia de esos eventos internacionales y como producto
de su propio desarrollo socio-cultural y evolución política,
el asunto de la autonomía de sus pueblos aborígenes se ha ido
convirtiendo en tema central. Dicha autonomía se basa en el derecho
de autodeterminación de los pueblos, que, en el caso canadiense, se
centra en el derecho al autogobierno. En este país la Carta de Derechos
y Libertades adjunta a la nueva Constitución canadiense, acordada y
proclamada en Ottawa en 1982, incluye una cláusula que otorga claramente
derechos indígenas. Aunque no los define, abre la puerta para superar
los limitados y controlados derechos de la legislación indígena
existente, la que era paternalista, protectiva y discriminatoria.
Los tres tipos distintos de pueblos aborígenes del Canadá: los Indios, los Inuit (Esquimales) y los Metis (variedad nativa mestizada con europeos), particularmente los primeros, están no sólo luchando por su autogobierno; sino que, algunos de ellos lo están ya implementando. Presentaremos el ejemplo de tres casos de autogobierno indígena en la región costera del Pacífico Nor-Oeste, lo que ha sido posible también en el marco de los modelos de relaciones étnicas sui-generis canadienses. Uno de estos es la relación binacional, bicultural y bilingüe que existe entre el Quebec franco-canadiense con el resto del país anglo-canadiense; el otro es la relación entre las comunidades étnicas de origen inmigrante, bajo la Ley de Multiculturalismo
Durante el siglo XVIII, cuando los navegantes y exploradores europeos llegaron a la costa noroeste del Pacífico, primero los rusos, después los españoles y finalmente los británicos y otros europeos y americanos, esta costa ya estaba bien poblada por los aborígenes. El área de la costa pacífico noroeste se extiende a través de una vasta y escarpada región geográfica, que ocupa desde el sur de Alaska hasta el norte de California, pasando por la Columbia Británica, Washington y Oregón. La población nativa de esta región se remonta hasta casi 12 mil años atrás y constituye un grupo más o menos homogéneo, dividido en varias poblaciones geográfico-biológicas. La diferenciación lingüística en cambio es impresionante, con varias lenguas diferentes y numerosos dialectos. Las diferencias culturales, identificables según distintos grupos étnicos y regiones, presenta algunos patrones generales bien establecidos.
Veamos
dos casos de autogobierno indígena en la Columbia Británica.
Primero, el de los Indios Sechelt en la Costa del Sol, inmediatamente al norte
de Vancouver, que se inició hace ya más de una década
y después el de los indios Nisga'a en la costa norte de la provincia.
Este está recién comenzando, como producto de un acuerdo y tratado
entre el Consejo del Pueblo Nisga'a, el Gobierno Federal y el Gobierno Provincial.
Más recientemente se ha llevado a cabo el Acuerdo Tlicho con la Nación
India Dogrib, que establece el primer autogobierno indígena en los territorios
del noroeste canadiense. Todos estos, he tenido el privilegio de estudiar y
observar personalmente.
Si el primer caso constituyó un simple acuerdo del Parlamento Federal y Provincial de la Columbia Británica, dándole autonomía a la banda Sechelt de desarrollar sus asuntos, como una nueva Municipalidad de la Provincia, el otro caso, el de los Nisga'a, constituyó un Tratado entre tres cuerpos de gobierno autónomos, el Federal, Provincial y el Indio. Ambos acuerdos de autonomía indígena representan también el cambio operado en las últimas décadas en la sociedad canadiense, de reconocer y aceptar cada vez más a los pueblos nativos como miembros de su variado mosaico etnocultural. La fórmula de Autogobierno del Pueblo Sechelt; aunque más modesta que la de los Nisga'a, cumplió ya más de una década de vida y aparece claramente como exitosa. Actúa como un consejo municipal instalado sobre las ancestrales tierras de propiedad del Pueblo Sechelt. Es una municipalidad, parte de la red de municipalidades provincial y nacional; la diferencia es ser una municipalidad totalmente India.
En 1986 se pasó un Proyecto de Ley Federal, conjuntamente con varias leyes provinciales en que se aprobó la Ley Federal de Autogobierno de la Banda India Sechelt. Los Sechelt tienen, bajo esa ley, autoridad en su propio territorio sobre educación, servicios de salud, adopción y servicios para la familia y el niño. Tienen derecho exclusivo para determinar, tanto la membresía de su Banda o Reservas, como la estructura del Gobierno de la Banda, según los artículos de su propia Constitución. El Consejo de Banda Sechelt tiene igualmente a su cargo, el control de los peces y animales silvestres en las tierras de la Banda y Reservas, como también la administración de todos sus recursos naturales.
La reglamentación sobre negocios e intercambio en el territorio Sechelt queda bajo la supervisión del Consejo de Banda, como también el control sobre la posesión y venta de alcohol y otros estupefacientes. Los residentes no-nativos en las tierras Sechelt tienen derecho a votar de acuerdo a las leyes provinciales, por representantes en un Consejo Consultivo, constituido por cinco personas y renovable cada tres años. La debilidad de este ensayo es el hecho de no ser más que una municipalidad; aunque con algunas prerrogativas especiales, que fue establecida por Ley Federal y que puede ser revocada, igualmente, por el Parlamento Federal. De aquí que el Consejo de Banda Sechelt continúa negociando con los gobiernos Federal y Provincial la ampliación de los derechos a sus tierras y a sus reparaciones y poder firmar un tratado final con ellos.
La fórmula de Autogobierno del Pueblo Nisga'a es más avanzada y más completa que la de los Sechelt y constituye un paso adelante en el proceso de autonomía y autogobierno indígena. El Pueblo Nisga'a tiene los mismos derechos de autogobierno de los Sechelt, indicados arriba, y más aún. Reciben substancialmente más tierra -alrededor de 200 mil hectáreas- y 348 millones de dólares para sus aproximadamente 5 mil miembros. Los Sechelt, en cambio, en sus continuas negociaciones, van a recibir un total de dos mil hectáreas de tierra y 40 millones de dólares para sus 2 mil miembros.
El acuerdo de los Nisga'a, que resultó finalmente como producto de su lucha tenaz de más de un centenar de años, se concretó en un Tratado, firmado en 1998 por el "Consejo de la Nación Nisga'a", que representa a todo el pueblo Nisga'a, tanto que viva en sus reservas o no, con los representantes del Gobierno Federal y del Provincial. En 1999 fue ratificado, tanto por la Asamblea del Pueblo Nisga'a, como por el Parlamento Federal y la Cámara Legislativa de la Columbia Británica. Obviamente, el Tratado otorga más poderes que la Municipalidad y constituye realmente una tercera esfera de gobierno, después del Federal y el Provincial, con los cuales puede tratar directamente.
Bajo este tratado el Consejo de la Nación Nisga'a, que es más que un Consejo de Banda, tiene derecho, no sólo a establecer su propia constitución; sino también a pasar leyes, las que afectan igualmente a los habitantes no-indios, que viven en sus tierras. El único límite de aquellas leyes es que no contradigan la Carta de Derechos y Libertades, aprobada por la Constitución canadiense. Con respecto a los impuestos a la propiedad -no a los internos de ingresos individuales- la Banda Sechelt, actuando como cualesquier otra municipalidad, controlará su aplicación a sus habitantes indios como no-indios. El Consejo Nisga'a, tendrá derecho a controlar los impuestos internos como los de propiedad; pero sólo a su población indígena, los no-indígenas de su jurisdicción los pagarán a su gobierno provincial.
El Tratado Nisga'a otorga la provisión de crear su propia policía y cortes judiciales indígenas e inclusive centros comunitarios correccionales, aunque no cárceles. El Tratado otorga derecho a voto para elegir sus autoridades a todos los miembros adultos de las aldeas y reservas indígenas Nisga'a. Con respecto a sus no-indígenas estos tienen oportunidad de hacer representaciones ante los consejos Nisga'a en materias que los afectan directamente. El Consejo es la autoridad suprema, por encima de bandas, reservas y aldeas. Con relación al autogobierno Sechelt no hubo prácticamente oposición, con excepción de leves críticas por algunos sectores indígenas aislados, los que argumentaban que el modelo de una municipalidad no constituía suficiente autonomía. Con el tiempo esa crítica se ha ido debilitando, puesto que se ha demostrado que sí ha actuado como autogobierno indígena y que se va mejorando para convertirse en un Tratado de Autogobierno Indígena, con mayor poder.
El
Autogobierno Nisga'a, que muestra claramente lo que será esta nueva
etapa, ha promovido fuerte oposición. Lo que es importante es que ésta
no viene ahora de voces aisladas indígena sino de sectores no mayoritarios
pero significativos, tanto de la sociedad civil circundante no-indígena,
como de algunos sectores políticos. Cuando se llevó para su ratificación
en el Parlamento Federal, tuvo el rechazo del Partido de la Reforma, que representaba
a la extrema derecha política del país y que obtuvo en las últimas
elecciones federales el lugar de la oposición Oficial. Sin embargo,
el Partido Liberal Federal de Gobierno, que ganó la mayoría en
esas elecciones y tiene una posición centrista, aprobó el proyecto
y lo hizo pasar con el apoyo de uno de los otros dos partidos de oposición,
el Social Demócrata NDP, de centro-izquierda.
En la Cámara Legislativa Provincial, el Partido NDP de Gobierno apoyó el tratado; pero, con el voto en contra de la oposición provincial. Una vez aprobado el tratado Nisga'a, se presentaron varias otras peticiones de pueblos indígenas, los que han estado negociando su derecho al autogobierno con las autoridades. Ejemplo importante es el de los Inuit en el extremo norte del país. Se trata de Nunavut, que se desprendió del territorio noroeste, hacia el este, convirtiéndose desde 1999 en un nuevo y separado territorio, totalmente dirigido por los Inuit. Actualmente (2003), se ha establecido en la costa nor-oeste, más al norte de la Columbia Británica, un nuevo Tratado de Autogobierno Indígena. Se trata de la Nación India Dogrib, conocida también como Tlicho, que engloba cerca de 3 mil residentes aborígenes de los territorios noroeste. Este tratado crea el primer gobierno aborigen en esa región y otorgará a los Tlicho 152 millones de dólares durante 15 años, derechos de caza y pesca y control sobre un área tan grande como la República Suiza.
En febrero de 2006 se cumple una década de la firma de los llamados "Acuerdos
de San Andrés Larráinzar" cuyo eje central giraba en torno
al reconocimiento de derechos y cultura indígena. Éste fue
el primero y único, acuerdo firmado entre el Ejército Zapatista
de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno (federal y del estado)
en la agenda del Diálogo por la Paz, que preveía la celebración
de varias mesas de trabajo que conducirían a compromisos entre las
partes. Como es de dominio público el errático cumplimiento
de estos acuerdos condujo al fracaso de la agenda por el diálogo y
la paz. La reforma constitucional de 2001 fue notablemente impugnada por
las organizaciones indígenas del país, por el móvil
simulador que la alentó; motivo por el cual, el EZLN acusó de "traición" al
Congreso, lo que contribuyó a polarizar a las partes.
Hoy el camino es incierto. Desde 1996 el Diálogo entró en un
largo impasse, que lo puso en una situación de virtual suspensión
y no hay señales que hagan suponer que las partes en conflicto volverán
a encontrarse antes que concluya el gobierno de Vicente Fox. Los recientes
acontecimientos de 2006 siembran aún mayor incertidumbre.
El principal dirigente del EZLN, el subcomandante Insurgente Marcos, ahora subdelegado zero, recorre el país promoviendo la Sexta Declaración de la Selva. Su presencia fuera de la selva emite señales que parecieran estar indicando un cambio de agenda. Y conviene entonces preguntarse ¿y los Acuerdos de San Andrés, qué? Por otro lado, hasta ahora el tema de los derechos indígenas no ha merecido interés en el programa de gobierno de los numerosos candidatos que contienden en la disputa por la presidencia de la República. La única mención expresa de compromiso de cumplimiento de dichos Acuerdos están planteados en el programa de gobierno de Andrés Manuel López Obrador, pero ni aún por tal alusión la comandancia zapatista considera confiable al candidato del Partido de la Revolución Democrática.
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Frente a este escenario confuso sobre el futuro del reconocimiento constitucional
de los derechos de libre determinación y autonomía indígena
coherente con lo comprometido en San Andrés, conviene quizá,
ahora, volver la mirada hacia la reforma de 2001 y pensar en reformas de
corto alcance, que si bien no responden a la expectativa indígena
de lograr la "reforma de la reforma", por lo menos podrían contribuir
a quitar algunos de los candados que los legisladores pusieron a la reforma
constitucional de 2001. En esta colaboración argumento que algunos
de dichos candados podrían eliminarse al realizar una reforma constitucional
al artículo 115 constitucional. Ésta debería de estar
orientada a modificar el régimen del municipio libre que es universal
para todos los municipios del país y establecer, a cambio, un régimen
multimunicipal que dé cabida a la diversidad municipal de
México. Esta reforma permitiría, por lo menos, hacer realidad
el autogobierno indígena, al hacer posible que el ayuntamiento se
integre de acuerdo a las características sociopolíticas del
municipio, y no con la obligatoriedad de que lo haga por presidente, síndico
y regidores. Quedaría pendiente la reforma electoral (nacional y en
los estados) que permita que la renovación del ayuntamiento pueda
realizarse mediante mecanismos alternos a la de los partidos políticos,
como ya sucede hoy día en Oaxaca, al reconocer el sistema electoral
de "usos y costumbres" para todos los municipios oaxaqueños que así lo
decidan.
En primer lugar es importante dejar sentada la centralidad que el municipio
libre adquirió en la reforma constitucional en materia de derechos
y cultura indígena, el núcleo duro del reconocimiento de derechos
a los pueblos indígenas se concentra en el apartado "A" del artículo
2° reformado, que enumera los derechos reconocidos, al tiempo que establece
la obligatoriedad de que tales derechos se concreten en el marco municipal.
Ante tal mandato conviene interrogarse sobre la pertinencia de tal decisión
e indagar sobre los alcances que la institución del municipio libre
ofrece hoy día, para ser el ámbito adecuado para que los derechos
de libre determinación y autonomía indígena puedan verse
allí realizados. Para efectuar tal acercamiento, veamos qué dice
al respecto la reforma: A.- Esta Constitución reconoce y garantiza
el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación
y, en consecuencia a la autonomía para ...
A partir de aquí se enumeran siete fracciones que definen los derechos
específicos que tendrían todos los pueblos indígenas
de México en el ejercicio de sus derechos de libre determinación
y autonomía: I) Decidir sus formas internas de convivencia y organización
social, económica, política y cultural; II) Aplicar sus propios
sistemas normativos en la regularización de sus conflictos internos;
III) Elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales
a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno
interno; IV) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y demás
elementos que constituyan su cultura e identidad; V) Conservar y mejorar
su hábitat; IV) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de
propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución
y a las leyes de la materia, al uso y disfrute preferente de los recursos
naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades; y VII) Elegir,
en los municipios con población indígena, representantes ante
los ayuntamientos.1
Pero el siguiente párrafo de inmediato acota los derechos enumerados
señalando que solo podrán ser reconocidos y legislados en las
entidades federativas y realizados en el ámbito municipal: Las
constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y
regularán estos derechos en los municipios, con el propósito
de fortalecer la participación y representación política
de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
Así las cosas, para situar el tema que aquí me ocupa de identificar
los alcances de la institución del municipio libre en su relación
con el ejercicio de los derechos autonómicos indígenas, me
acercaré a buscar una breve respuesta a la pregunta ¿Permite
la institución del municipio libre en México, que los pueblos
indígenas puedan, en el ejercicio de sus derechos autonómicos,
decidir sus formas internas de convivencia y organización social,
económica y política y elegir de conformidad con sus normas
y procedimientos tradicionales, a las autoridades y representantes para el
ejercicio de sus formas de gobierno interno?
Para aproximarnos a alguna respuesta, veamos cuáles son los alcances
que los propios legisladores marcaron a los derechos autonómicos reconocidos
en la reforma de abril de 2001. Estos alcances pueden verse claramente delimitados
en el Dictamen que antecedió al Decreto. En un fragmento del mismo
se lee:
...Las variedades sociales [de los pueblos indígenas] son complejas
y varían según las cultura y la región.
Por ello son las Constituciones y las leyes de los Estados las que, en
forma natural, deben hacer el reconocimiento de unos y otros de acuerdo
con sus circunstancias particulares.
Tal reconocimiento solo puede darse dentro del orden establecido
por la Constitución, con respecto a las formas políticas
vigentes, en especial el Municipio libre.
El Municipio libre es una institución flexible cuya organización
permite una amplia gama de variantes. La expresión política
natural de las comunidades se da en los municipios. Los Ayuntamientos están
al alcance de las poblaciones indígenas para ser integrados con
su representación. En ellos pueden aquellas actuar de acuerdo
con sus usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional
y legal... La obligación básica es sujetarse y atenerse al
marco constitucional...
Ahora recordemos qué es lo que dice dicho marco constitucional:
Articulo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen
interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su división territorial y de su organización
política y administrativa, el municipio libre, conforme a las
bases siguientes:
I.- Cada Municipio será gobernando por un Ayuntamiento
de elección popular directa, integrado por Presidente Municipal
y el número de regidores y síndicos que la ley determine.
La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal
se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad
intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado… (Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Hasta aquí el texto constitucional. De su lectura cuatro asuntos
llaman de inmediato la atención: 1) que la única forma de organización
social, política y cultural que el artículo 2° reformado
permite a los pueblos indígenas es la del municipio libre; 2) que
la única forma de gobierno local que la Constitución reconoce
para todos los pueblos indígenas del país es la del ayuntamiento
municipal; 3) que las únicas autoridades que la Constitución
reconoce son: presidente municipal, regidores y síndicos; y, 4) que
la única forma de elección de la autoridad local es mediante
el mecanismo de las contiendas partidarias, con voto libre y secreto.
Ante tales acotamientos, al intentar dar respuesta a la pregunta formulada
respecto a ¿Qué tanto la institución del municipio libre
en México, permite que los pueblos indígenas puedan efectivamente
realizar su derecho a decidir (que finalmente, es éste el principal
derecho autonómico) sobre sus formas de gobierno, organización
social y representación entre otros, que el artículo 2° constitucional
les reconoce? La respuesta es que la institución del municipio libre,
en su diseño actual, no permite la realización de los derechos
autonómicos indígenas en virtud que ignora la diversidad de
las formas de organización sociopolítica, de autogobierno indígena
al condicionarlos a una única forma de gobierno local.
Al obligar a que la institución del municipio libre fuera el único
vehículo para que los derechos autonómicos puedan realizarse,
los legisladores ignoraron la complejidad de la diversidad cultural que caracteriza
a esas sociedades. Con tal requisito, resulta obvio que los derechos autonómicos
indígenas nacieron muertos, ya que el diseño del Estado mexicano,
en tanto Estado-nación -dentro de éste, la institución
del municipio libre- no están diseñados para dar cabida a la
diversidad, a la multietnicidad y en consecuencia a admitir la legalidad
de otras formas de organización social, de integración y nombramiento
de la autoridad y de la relación comunidad-cabecera municipal, entre
otros.
Al acotar los derechos de libre determinación y autonomía y
subordinarlos al corsé del municipio libre, el estado de cosas quedó igual
que antes: las prácticas de organización social, gobierno y
justicia indígena que los pueblos indígenas practican, quedaron
de nueva cuenta fuera de la Constitución, porque ésta en realidad
no se modificó. Así, cuando los indígenas intenten realizar,
sobre la base de sus propias practicas socioculturales, algunos de sus presuntos "derechos
autonómicos" reconocidos en el artículo 2º constitucional,
estarán actuando fuera de la Constitución, en virtud que ésta
no sufrió, simultáneamente, otras reformas (como la del artículo
115) que modificaran al Estado-nación y dieran cabida a la diversidad.
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Por los pobres alcances de la reforma al artículo 2°, el EZLN
y las organizaciones indígenas rechazaron la reforma por considerarla
una simulación, y han reclamado su modificación; desafortunadamente,
ni el poder ejecutivo, ni los legisladores se han comprometido con una "reforma
de la reforma", y parece poco probable que lo hagan por propia voluntad;
a no ser que una nueva coyuntura vuelva a poner el tema sobre la mesa. Pero
mientras esto no suceda, conviene explorar otros caminos para intentar que
los derechos indígenas puedan encontrar algunos cauces para su efectiva
realización. Un camino viable podría ser
una reforma al artículo 115 constitucional, que modifique el régimen
monomunicipal del municipio libre, instituyéndose un régimen
municipal que reconozca que distintos diseños de municipios y formas
de integración del ayuntamiento puedan coexistir en el territorio
nacional, en el marco de un nuevo régimen multimunicipal. Esto podría
colocar en otra dimensión a la reforma en materia de derechos y cultura
indígena, ya que con tal reforma se abrirían nuevos caminos
para la constitucionalización de las formas de organización
sociopolítica, de autogobierno y de renovación de la autoridad
local, abriendo puertas al círculo vicioso en el que se ha entrampado
la interpretación de los Acuerdos, aprendiendo lecciones de otros
países, como Venezuela, que han avanzado en este sentido.2
Además, un régimen multimunicipal beneficiaría a todos
los indígenas de México y no solo a aquellos que viven en los "municipios
indígenas", en zonas culturalmente compactas. En la actualidad miles
de indígenas en el país no habitan en territorios en donde
ellos sean mayoría, sino en espacios territoriales multiétnicos.
En un régimen multimunicipal los indígenas que viven en esa
situación podrían crear nuevos tipos de municipios como por
ejemplo el "municipio pluriétnico". Un régimen multimunicipal
alentaría la creatividad indígena para la innovación
en las instituciones y formas de gobierno local democráticas, que
ahora se encuentran impedidas por los pobres alcances de la reforma constitucional
del artículo 2º que sólo reconoce las formas de gobierno
indígena por "usos y costumbres", que no siempre dan respuesta a la
diversidad que existe al interior de los pueblos indígenas, que por
cierto se caracterizan por su "diversidad en la diversidad".
Un régimen multimunicipal contiene adicionalmente un plus democrático
para todo el país, ya que con él no serían beneficiados
solo los indígenas, sino todos los municipios mexicanos. Con un régimen
multimunicipal no se intentaría reconocer solamente la diversidad
de las formas de gobierno local indígena, sino la de todos los municipios
de México. La diversidad cultural no es patrimonio exclusivo de los
pueblos indios; ellos tienen el mérito de insistir en el reclamo,
pero sus beneficios pueden irradiar a todos los municipios del territorio
nacional. Un régimen multimunicipal reconocería la diversidad
como un valor polisémico y no solo étnico. Por ejemplo podrían
crearse los municipios fronterizos u otros que la propia realidad cultural
exija. El régimen multimunicipal reconocería además,
a los municipios metropolitanos urbanos y rurales que están reclamando
municipalistas mexicanos, sin excluir por supuesto, que muchos otros municipios
del país refrendaran su preferencia por el municipio libre como la
institución municipal adecuada a sus propias realidades.
Considero que un régimen multimunicipal haría posible que el
municipio en México fuera una institución culturalmente adecuada
para todos los mexicanos; indígenas y no indígenas. En la actualidad
la institución del municipio libre, como única opción
de gobierno local en el país, es una imposición de un Estado
centralista que ahoga la diversidad cultural de todas las regiones de México
portadoras de su propia especificidad sociopolítica. El municipio
libre es hoy un residuo del México integracionista. El diseño
de municipio libre como única opción, es monocultural por definición
y concentra los resabios del centralismo del México homogeneizador.
Este diseño de una sola forma de organización del gobierno
local en México está agotado, como lo está el modelo
de Estado-nación del que forma parte: es tiempo de dar paso al México
pluricultural, al México multimunicipal.
En suma, la creación de un régimen multimunicipal no supone
una renuncia al reclamo indígena y del EZLN de lograr "la reforma
de la reforma" y tampoco plantea agotar en el autogobierno el catálogo
de derechos autonómicos reconocidos en los Acuerdos de San Andrés;
ciertamente estos continúan siendo una cuenta pendiente. Pero si haría
posible avanzar en algunos puntos centrales como el autogobierno, lo que
podría abrir una luz de esperanza para que las autonomías zapatistas
-entre otras- puedan encontrar un espacio para su reconocimiento.
Una eventual reforma en este sentido podría seguir la siguiente ruta
crítica: a) una nueva formulación al artículo 115 en
el que de manera breve y concisa se mandate constitucionalmente que siendo
México un país diverso y multicultural, para reconocer esa
diversidad se establece un régimen multimunicipal; b) se elaboraría
una ley reglamentaria que a nivel nacional regulara dicho régimen,
de forma tal que no queden puertas abiertas o resquicios para retrocesos
en los derechos ciudadanos y de los vecinos en los municipios o a una interpretación
limitada en los congresos legislativos de los estados, que puedan conducir
a retrocesos de las conquistas del municipalismo, a realizar tipologías
de creación de municipios de primera, segunda y tercera categoría,
cercenando las históricas conquistas de los gobiernos locales, entre
otros riesgos que esta propuesta podría tener, si no se tienen las
precauciones necesarias; c) los estados se encargarían de realizar
su propia tipología y organización municipal, que quedaría
incorporada en la Ley Orgánica Municipal de cada entidad federativa.
San Cristóbal Las Casas, Chiapas, 26 de enero de 2006.
Notas
1 Decreto sin número, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 14 de agosto de 2001, que adiciona un segundo y tercer párrafos
al Artículo 1°, reforma del Artículo 2°, deroga al
párrafo primero del Artículo 4°.; y adiciona un sexto
párrafo al Artículo 18, y en un último párrafo
a la fracción tercera del Artículo 115, todos de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2 En el año 2001 el Congreso de Venezuela discutía sobre
reformas a la Constitución en materia municipal y la ley que lo
reglamenta. De la propuesta -que fue publicada internet- nos interesa destacar
el Capítulo V que reza: "Capítulo V. DE LA DIVERSIDAD DE
REGÍMENES Y MUNICIPIOS INDÍGENAS. Los artículos 46,
49 y 50 proponían entonces: "Artículo 46.- La legislación
municipal que desarrollen los Consejos Legislativos y los Concejos Municipales,
deberá establecer diferentes regímenes para la organización,
gobierno y administración de los municipios, incluso en lo que respecta
a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a
las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad
para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica,
elementos históricos y culturales y otros factores relevantes; así como
las opciones para la organización del régimen de gobierno
y administración democrática que corresponda a los municipios
indígenas y a los municipios con población indígena,
de acuerdo a la naturaleza del gobierno local y las características
de la entidad federal respectiva. Artículo 49.- El Municipio Indígena
es la organización del régimen de gobierno y administración
local, mediante la cual los pueblos y comunidades indígenas definen,
ejecutan, controlan y evalúan la gestión pública de
acuerdo a los planes previstos en su jurisdicción territorial, tomando
en cuenta la organización social, política y económica,
cultural, usos y costumbres, idiomas y religiones, a fin de establecer
una administración municipal que garantice la participación
protagónica en el marco de su desarrollo socio cultural. La organización
municipal de los municipios indígenas será democrática
y responderá a la naturaleza propia del gobierno local. Artículo
50.- Los pueblos y comunidades indígenas deberán tener participación
política en los municipios en cuya jurisdicción esté asentada
su comunidad y en tal sentido, debe garantizarse la representación
indígena en el Concejo Municipal y en las Juntas Parroquiales. En
los municipios indígenas los aspirantes al cargo de elección
popular de Alcalde o Alcaldesa, de Concejales o Concejalas se elegirán
de conformidad con los usos y costumbres de cada pueblo y comunidad indígena,
atendiendo a lo establecido en la Constitución en concordancia con
las leyes que regulan la materia electoral indígena." (20/08/2004) http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=333.
Araceli Burguete Cal y Mayor, maestra en Sociología (Universidad Autónoma de Chapingo). Profesora-investigadora CIESAS-Sureste, desarrolla el proyecto Gobernar la diversidad. Experiencias de construcción de ciudadanía multicultural en América Latina. Una investigación colaborativa gobernar la diversidad en el área metropolitana de la ciudad de México. Resumen: Estudio de las formas que adquieren los reclamos de ciudadanía multicultural en cinco países de América Latina (Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua Y México), en especial la naturaleza de los conflictos al implementar políticas multiculturales. burguete@ciesas.edu.mx; araceli_burguete@yahoo.com.mx
Carlos Franco Pacheco/Dg Local / Martes, 14 de Agosto de 2007
El autogobierno indígena es un hecho histórico, en Canada y Groenlandia, que resulto a causa de pactos de autogobierno. En Groenlandia, por ejemplo, los Pueblos Indígenas tienen control del territorio...
La ONU declaró el 9 de agosto como "Día Internacional de los Pueblos Indígenas", en respeto a sus derechos humanos y colectivos, tomando como base la igualdad y la no discriminación, reconociendo el valor y la diversidad de sus propias identidades, culturas y formas de organización social.
En el Perú, el asunto indígena fue llevado al Plan Nacional de Derechos Humanos - PNDH, en el 2005, y los que participamos en su formulación comprendimos que lo requieren antes que nada es de autogobierno, a fin de que con ello se conserve la territorialidad holística indígena y alcancen estos pueblos un Estado Plurinacional comunitario.
El autogobierno indígena es un hecho histórico, en Canada y Groenlandia, que resulto a causa de pactos de autogobierno. En Groenlandia, por ejemplo, los Pueblos Indígenas tienen control del territorio, con la condición de que no tengan moneda propia, ejercito propio y una diplomacia propia. El caso Chiapas(México) es un ejemplo de autogobierno indígena antiimperialista.
Particularmente, considero que los Pueblos Indígenas tienen valores superiores del que pueden hacer uso para un autogobierno, entre ellas, el tener como patrón de poder el "mandar obedeciendo", que no es otra cosa, que mandar consultando y mandar escuchando. Otro valor que destaco es la reciprocidad que nace del reparto indígena.
La experiencia de CONAIE, Pachakutik, COICA, AIPBIT, Inut, Sami, Maori y Adivasi y las 5,000 culturas aborígenes en el mundo tienen un significado muy especial para las comunidades indígenas de Perú. Estas experiencias estarán en el I Congreso Internacional de los Pueblos Indígenas Antiimperialistas de América, que se realizará en Venezuela y que acabará el 9 de agosto, en los Estados Anzoátegui y Bolívar. Antes, el 2 de agosto los Pueblos Indigenas participaran, en el I Congreso Internacional de Pueblos Indígenas Antiimperialistas de América en defensa del planeta Abya-Ayala. Se espera que el 9 de agosto se conforme un Consejo Continental Indígena Antiimperialista.
Mientras, los Pueblos Indígenas cuestionan la candidatura de Mércio Pereira Gomes al cargo de relator de la ONU para los Pueblos Indígenas, en Bolivia surge en el debate la importancia de la autonomía indígenas, en el marco de la refundación de Bolivia y la elaboración de la Nueva Constitución.
En el Perú, el tema de las autonomías surgió en el debate radial sobre Pueblos Indígenas el domingo 5, en el programa "Esa es la idea" de RPP, en la que participó CONACAMI, CCP, la congresista Hilaria Supa y Carlos Franco Pacheco. Este debate fue central para el debate realizado durante certamen "Pueblos Indígenas del Perú frente a la exclusión" del 7 de agosto, que organizó GIMPERU, SURIMATA, OBAAQ, MITPERU, INKARI, ANAMEBI, ACUDE PERU, entre otros.
Un certamen que concitará una evaluación de fondo será el Taller de Implementación de una Agenda Nacional del Foro Agrario. Campesino e Indígena, organizado para los dias 20, 21 y 22 de agosto y que será inaugurado por una mesa que la integrarán: CAOI, CONACAMI, CCP, CNA e Invitados.
Los temas de agenda del Taller son: Tratado de libre comercio, Asamblea Constituyente, criminalización de las protestas de pueblos indígenas y movimientos sociales, IIRSA y Recursos Naturales, Minería y Comunidades, Emergencia Agraria, Soberanía y seguridad alimentaria, Educación Intercultural y Desarrollo con Identidad
En el Día Mundial de los Pueblos Indígenas, el viernes 10 de agosto, la Defensoría del Pueblo presentará un sistema de promoción de los derechos indígenas. Y que a todas luces fortalecerá los derechos humanos y colectivos de los Pueblos Indígenas.
RÉGIMEN MULTIMUNICIPAL EN MÉXICO: Una ruta posible hacia el ejercicio del derecho al autogobierno indígena
Araceli Burguete Cal y Mayor
Hace apenas un par de meses en febrero de 2006, se cumplió una década de la firma de los llamados "Acuerdos de San Andrés Larráinzar", cuyo eje central giraba en torno al reconocimiento de derechos y cultura indígena. Éste fue el primero y único, acuerdo firmado entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno (federal y del estado) en la agenda del Diálogo por la Paz, que preveía la celebración de varias mesas que se presumía, conducirían a compromisos entre las partes en un camino hacia la paz. Como es de dominio público, el errático cumplimiento de estos acuerdos condujo al fracaso de la agenda por el diálogo. La reforma constitucional de 2001 fue notablemente impugnada por las organizaciones indígenas del país, por el móvil simulador que la alentó, motivo por el cual el EZLN acusó de "traición" al Congreso, lo que contribuyó a polarizar a las partes.
Hoy el camino es incierto. Desde 1996 el Diálogo entró en un largo impasse, que lo puso en una situación de virtual suspensión y no hay señales que hagan suponer que las partes en conflicto volverán a encontrarse antes que concluya el gobierno de Vicente Fox. Los acontecimientos de 2006 y la coyuntura electoral de renovación en el
gobierno federal, siembran aún mayor incertidumbre.
Frente a este escenario confuso sobre el futuro del reconocimiento constitucional de los derechos de libre determinación y autonomía indígena que sea coherente con lo comprometido en San Andrés, conviene quizá ahora volver la mirada hacia la reforma aprobada hace exactamente cinco años atrás, el pasado 26 de abril de 2001 por el Congreso de la Unión, y pensar en los pasos que se quedaron pendientes; mismos que si bien no responden a la expectativa indígena de lograr la "reforma de la reforma", por lo menos podría contribuir a quitar algunos de los candados que los legisladores pusieron a los derechos indígenas en abril de 2001.
En esta colaboración argumento que algunos de dichos candados podrían eliminarse al realizar una reforma constitucional al artículo 115 constitucional, que pudieran contribuir a hacer posible el autogobierno indígena en el gobierno local. Propongo que dicha reforma debería de estar orientada a modificar el régimen del municipio libre, que en la actualidad es una forma de gobierno local, que es universal para todos los municipios del país y establecer en sustitución, un régimen multimunicipal. Este cambio abriría el camino al reconocimiento a otras formas de gobierno municipal; dentro de ellos el ayuntamiento indígena.
Esta reforma permitiría que en contextos indígenas el ayuntamiento se integre de acuerdo a las características sociopolíticas del municipio, y no con la obligatoriedad de que necesariamente se integre por un presidente, síndico y regidores, como actualmente sucede. Quedaría pendiente la reforma electoral (nacional y en los estados) que permita que la renovación del ayuntamiento, pueda realizarse mediante mecanismos alternos a la de los partidos políticos, como ya sucede hoy día en Oaxaca, al reconocer el sistema electoral de "usos y costumbres" para los municipios que así lo decidan.
Municipio libre: en el centro del debate de los derechos indígenas
En primer lugar es importante dejar sentada la centralidad que el municipio libre adquirió en la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena de abril de 2001. Como se recuerda, el núcleo duro del reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas se concentra en el apartado "A" del artículo 2° reformado que enumera los derechos reconocidos, al tiempo que establece la obligatoriedad de que tales derechos se concreten en el marco municipal.
Ante tal mandato conviene interrogarse sobre la pertinencia de tal decisión e indagar sobre los alcances que la institución del municipio libre ofrece hoy día, para ser el ámbito adecuado para que los derechos de libre determinación y autonomía indígena, que se presumía eran los propósitos de la reforma, puedan verse allí
realizados. Para efectuar tal acercamiento, veamos qué dice al respecto la reforma:
"A.- Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia a la autonomía para: ... "
A partir de aquí se enumeran siete fracciones que definen los derechos específicos que tendrían todos los pueblos indígenas de México en el ejercicio de sus derechos de libre determinación y autonomía; dichos derechos son:
I) Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural (…); II) Aplicar sus propios sistemas normativos en la regularización de sus conflictos internos (…); III) Elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno (…); IV) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y demás elementos que constituyan su cultura e identidad; V) Conservar y mejorar su hábitat (…) IV) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades (….); y VII) Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los
ayuntamientos.
Pero el siguiente párrafo después de enunciar los derechos, de inmediato acota los derechos "autonómicos", señalando que solo podrán ser reconocidos y legislados en las entidades federativas y realizadas en el ámbito municipal:
Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
Hasta allí quedaron enunciados los derechos reconocidos; pero no se dio el siguiente paso que era reformar el artículo 115 constitucional, que hiciera posible que TODOS los derechos "autonómicos" reconocidos, pudieran ser realizados. Y aquí es donde está el núcleo duro de la propuesta de reforma legislativa que aquí planteo.
Para situar el tema que me ocupa de identificar los alcances de la institución del municipio libre en su relación con el ejercicio de los derechos autonómicos indígenas, me acercaré a buscar una breve respuesta a la pregunta ¿Permite la institución del municipio libre en México, que los pueblos indígenas puedan, en el ejercicio de sus
derechos autonómicos, decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica y política y elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales, a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno?
Para aproximarnos, veamos cuáles son los alcances que los propios legisladores marcaron a los derechos autonómicos reconocidos en la reforma de abril de 2001. Estos alcances pueden verse claramente delimitados en el Dictamen que antecedió al Decreto. En un fragmento del mismo se lee:
"...Las variedades sociales [de los pueblos indígenas] son complejas y varían según las cultura y la región.
Por ello son las Constituciones y las leyes de los Estados las que, en forma natural, deben hacer el reconocimiento de unos y otros de acuerdo con sus circunstancias particulares."
Tal reconocimiento solo puede darse dentro del orden establecido por la Constitución, con respecto a las formas políticas vigentes, en especial el Municipio libre.
El Municipio libre es una institución flexible cuya organización permite una amplia gama de variantes. La expresión política natural de las comunidades se da en los municipios. Los Ayuntamientos están al alcance de las poblaciones indígenas para ser integrados con su representación. En ellos pueden aquellas actuar de acuerdo con sus
usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional y legal...La obligación básica es sujetarse y atenerse al marco constitucional...."
Ahora recordemos qué es lo que dice dicho marco constitucional:
"Articulo 115. Los Estados adoptaran, para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I.- Cada Municipio será gobernando por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado…." (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)
Hasta aquí el texto constitucional. De la lectura de los párrafos constitucionales, cuatro asuntos llaman de inmediato la atención: 1) Que la única forma de organización social, política y cultural que el artículo 2° reformado permite a los pueblos indígenas es la del municipio libre; 2) Que la única forma de gobierno local que la Constitución reconoce para todos los pueblos indígenas del país es la del ayuntamiento municipal; 3) Que las únicas autoridades que la
Constitución reconoce son: presidente municipal, regidores y síndicos; y, 4) Que la única forma de elección de la autoridad local es mediante el mecanismo de las contiendas partidarias, con voto libre y secreto.
Ante tales acotamientos, al intentar dar respuesta a la pregunta formulada respecto a ¿Qué tanto la institución del municipio libre en México, permite que los pueblos indígenas puedan efectivamente realizar su derecho a decidir (que finalmente, es éste el principal derecho autonómico) sobre sus formas de gobierno, organización social y representación, entre otros, que el artículo 2° constitucional les reconoce?
La respuesta es que la institución del municipio libre, en su diseño actual, no permite la realización de los derechos autonómicos indígenas, en virtud que ignora la diversidad de las formas de organización sociopolítica, obstaculizando, entre otras cosas, el derecho al autogobierno indígena, al condicionarlos a una única forma de gobierno municipal (el municipio libre); que es la forma de organización universal del gobierno local a nivel nacional.
De esta forma, al acotar la vigencia de los derechos reconocidos por la vía de la institución del municipio libre, los legisladores ignoraron la complejidad de la diversidad cultural que caracterizan las formas de gobierno indígena y la diversidad de posibilidades que tiene la integración del ayuntamiento en esas sociedades.
Con el requisito de realizar los derechos reconocidos por el vehículo del municipio libre, resulta obvio que los derechos autonómicos indígenas nacieron muertos, ya que el diseño del Estado mexicano, en tanto Estado-nación - y dentro de éste, la institución del municipio libre- no están diseñados para dar cabida a la diversidad del gobierno local, a la multietnicidad y en consecuencia a admitir la legalidad de otras formas de organización, integración y nombramiento de la autoridad, así como de la estructura del ayuntamiento en lo relativo a la relación comunidad-cabecera municipal, entre otras limitaciones del mismo signo.
Al acotar los derechos de libre determinación y autonomía y subordinarlos al corsé del municipio libre, el estado de cosas quedó igual que antes: las practicas de organización social, gobierno y justicia indígena que los pueblos indígenas practican, quedaron de nueva cuenta fuera de la Constitución, porque ésta en realidad no se modificó. Así, cuando los indígenas intenten realizar, sobre la base de sus propias practicas socioculturales, algunos de sus presuntos "derechos autonómicos" reconocidos en el artículo 2º constitucional, estarán actuando fuera de la Constitución, en virtud que ésta no sufrió, simultáneamente, otras reformas (como la del artículo 115) que modificaran al Estado-nación y dieran cabida a la diversidad.
Por un régimen multimunicipal
¿Cómo dar pasos adelante en un escenario incierto, en donde el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés y en específico el recono