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2020-05-17 | Comunidades | Indigena

¿Cómo construir políticas públicas de abajo hacia arriba?

Los COMANDOS COVID regionales y locales, debieron desde un primer momento tener en cuenta la inclusión de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas. Y es que el modelo o enfoque de abajo a arriba tiende a considerar que el proceso de implementación se desarrolla a través de una red de actores, más que a través de una estructura administrativa rígida y jerárquica.


Foto: Care Ashaninka
El 23 de abril la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) denunció al Estado peruano, luego de agotar la incidencia para proponer acciones conjuntas a través de cartas abiertas (1), ante instituciones del sistema universal y americano de derechos humanos (2); teniendo como principal argumento la falta de implementación de una política pública de salud intercultural para la protección de los pueblos indígenas del covid-19, lo que los pondría en un grave peligro de subsistencia, pues no sólo están expuestos a que el virus ingrese a su territorio sin contar con una estrategia de atención inmediata y/o prevención, conforme ya viene ocurriendo en comunidades nativas de las regiones de Loreto y Ucayali, sino además no cuentan con personal de salud capacitado, e insumos médicos para su atención, lo que materializa la falencia en la implementación de una acción concreta de todos los niveles de gobierno para proteger a la población indígena (falta de presupuesto e infraestructura de salud).

En ese sentido, estas líneas buscan analizar propuestas concretas con carácter de urgencia (3) para implementar una política pública integral que pueda mitigar el avance del covid-19 en territorio indígena, que parta por respetar la participación social de los pueblos indígenas como grupo en situación de vulnerabilidad, a fin de evitar perder el tiempo con estrategias de ensayo y error como se ha venido haciendo.

Una de esas propuestas se vincula en pensar desde modelos de abajo hacia arriba (Modelo Bottum-up) como el que ha hecho público el día jueves 14 de mayo la Coordinadora de Desarrollo y Defensa de los Pueblos Indígenas de San Martín (CODEPISAM) con la presentación en sus redes sociales del Protocolo de seguridad en nuestras comunidades nativas: Guía para comunidades nativas de la región San Martín para el manejo interno del covid -19 (4). (https://drive.google.com/drive/folders/14jDYyXPcmvxIBFGbDW7uLbrL55vhHYtH)

La citada propuesta, consideramos, permitiría en mayor medida (o quizás sin tanto ensayo y error) que el gobierno adopte estrategias dentro del marco del respeto a los derechos humanos, sin aumentar el sufrimiento de los pueblos indígenas afectados como uno de los grupos en situación de vulnerabilidad más marginados, conforme a las recomendaciones de la ONU a través de su Declaración sobre sobre la pandemia de Covid-19 y los derechos económicos, sociales y culturales y la CIDH a través de su Resolución 1/2020 sobre Pandemia y Derechos Humanos en las Américas, y en general los propios criterios del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales formulados por el ACNUDH (5), sobre lo que queremos comentarles en estas líneas.

Recomendaciones para protección del derecho a la salud de pueblos indígenas
Ahora bien, la situación en la que nos ha puesto el covid-19, es un reto para nuestras autoridades y nosotros mismos, sin embargo existen algunas recomendaciones emitidas por los órganos del sistema universal y americano de protección de derechos humanos que podemos tener en cuenta a la hora de considerar la implementación de políticas públicas, y como bien lo ha señalado Alberto Chirif (6), estas contemplan como primer paso práctico la consulta a las organizaciones sociales que han venido trabajando años con pueblos indígenas en cuya experiencia se podría tener mayores alcances y recomendaciones, y claro a los mismos pueblos indígenas ya sea directamente o a través de sus organizaciones representativas, de ser el caso; lo que nos permitiría implementar acciones concretas para frenar la pandemia desde una visión holística de los derechos humanos, recomendada por los órganos internacionales de protección de los mismos.

Sobre esto, la CIDH, en su Resolución 1-2020, sobre Pandemia y Derechos Humanos en las Américas, ha recomendado que (...) En virtud de lo anterior, en ejercicio de las funciones que le son conferidas por el artículo 106 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y en aplicación del artículo 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 18.b de su Estatuto, la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos formula las siguientes recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros: (...) 2. Adoptar de manera inmediata e interseccional el enfoque de derechos humanos en toda estrategia, política o medida estatal dirigida a enfrentar la pandemia del COVID-19 y sus consecuencias, incluyendo los planes para la recuperación social y económica que se formulen. Estas deben estar apegadas al respeto irrestricto de los estándares interamericanos e internacionales en materia de derechos humanos, en el marco de su universalidad, interdependencia, indivisibilidad y transversalidad, particularmente de los DESCA (7).

Por ello, consideramos que desde el inicio del Estado de Emergencia el COMANDO COVID nacional conformado y los COMANDOS COVID regionales y locales, debieron desde un primer momento tener en cuenta la inclusión de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas en ellos, aunque saludamos que hace unos días hayan incorporado a la misma AIDESEP (8), aún falta que se tome las mismas medidas en regiones, provincias y/o distritos con presencia de población indígena, esto materializa los principios y obligaciones generales considerados por la CIDH en su Declaración sobre sobre la pandemia de Covid-19 y los derechos económicos, sociales y culturales, que expresamente señalan:

7. Instrumentar espacios oportunos de participación social para la evaluación de los impactos y resultados de las medidas adoptadas, que permitan gestionar los ajustes necesarios desde un enfoque de derechos humanos. Asimismo, establecer espacios de diálogo nacionales con participación de personas expertas independientes, las instituciones nacionales de derechos humanos y el sector privado. (9)

Asimismo, ya la CIDH alertada por la especial vulnerabilidad de los pueblos indígenas frente a la pandemia de Covid-19, exhortando a los Estados a tomar medidas específicas y acordes con su cultura y respeto a sus territorios, conforme se aprecia en su comunicado de prensa (10) publicado el día 6 de mayo del 2020, en donde analiza la situación de los pueblos indígenas a nivel de Latinoamérica y reitera las consideraciones de la Resolución Nro. 1/2020 y las recomendaciones 54 a 57 (11) allí formuladas a los Estados en cuanto a la protección de los derechos de los pueblos indígenas, la Comisión adiciona las siguientes:

1. Garantizar el derecho a la salud de los pueblos indígenas en el contexto de la pandemia del COVID-19, desde los enfoques de interculturalidad, género y solidaridad intergeneracional; tomando en cuenta los cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas tradicionales, con especial atención a la situación de los grupos en situación de mayor vulnerabilidad en relación con la pandemia, especialmente personas mayores y/o con condiciones preexistentes, en áreas distantes a centros de salud;

2. Asegurar la participación de los pueblos indígenas, mediante la inclusión de sus entidades representativas, líderes/as y autoridades tradicionales, en la formulación e implementación de políticas públicas orientadas a la prevención y atención médica de esta población;

3. Adoptar medidas, incluyendo políticas sociales, orientadas a mitigar los efectos socioeconómicos que las acciones sanitarias que se implementen para la prevención y atención de la salud en el marco de la pandemia de COVID-19, puedan causar en las formas de vida y el sustento económico de los pueblos indígenas, respetando el principio de igualdad y no discriminación;

4. Abstenerse, en el marco de la pandemia del COVID-19, de promover iniciativas legislativas y/o autorizar proyectos extractivos, de explotación o desarrollo en o alrededor de los territorios de los pueblos indígenas, en virtud de la imposibilidad de llevar adelante los procesos de consulta previa, libre e informada (debido a la recomendación de la OMS de adoptar medidas de distanciamiento social) de conformidad con los estándares internacionales aplicables;

5. Extremar las medidas de protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial en el marco de la pandemia del COVID-19, procurando especialmente resguardar su salud y sus formas de vida, de acuerdo a su autodeterminación y a los principios que rigen la actuación estatal en relación con estos grupos
. (El subrayado es nuestro).

Por tanto, el promover la participación social con iniciativas, acciones y estrategias pensadas desde las organizaciones indígenas, consideramos que sería una propuesta alentadora, pertinente y obligatoria en el contexto actual, que podría incluir no sólo políticas en temas de salud, sino en todos los derechos vinculados a la población indígena y con especial consideración a los pueblos en situación de aislamiento voluntario y contacto inicial; mecanismo que con urgencia debe ser considerado desde el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales de forma urgente e inmediata, teniendo en cuenta además que este mecanismo esta prescrito en el artículo 2.1 del Convenio 169 de la OIT, que en su texto señala:

Artículo 2: 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

Análisis de las medidas adoptadas por el gobierno

Al respecto, comparto la opinión de mis colegas (12), algunos especialistas sociales (13) y las mismas organizaciones indígenas (14) sobre las medidas que ha ido adoptando el gobierno para proteger a los pueblos indígenas, que evidencian un ejemplo de como se promueven políticas sin observar las recomendaciones señaladas en los párrafos anteriores, esto es concretamente sin asegurar la participación de los pueblos indígenas, mediante la inclusión de sus entidades representativas, líderes/as y autoridades tradicionales, en la formulación e implementación de políticas públicas orientadas a la prevención y atención médica de esta población.

En esta línea a todas luces equívoca, el gobierno ha emitido el Decreto Legislativo N° 1489, norma que aprobó una estrategia multisectorial para la implementación y ejecución de servicios y acciones orientados a la protección de los pueblos indígenas u originarios, en el marco del estado de emergencia por la COVID-19; disposición normativa que al darle una lectura completa a su contenido íntegro que contiene cinco ejes: respuesta sanitaria, control territorial, abastecimiento de bienes de primera necesidad, información y alerta temprana y protección de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial; nos demuestra que no se determina acciones y estrategias concretas para enfrentar o mitigar el avance del covid-19 en territorio indígena, y se deja de lado las recomendaciones descritas en los párrafos precedentes.

Al respecto, conscientes de que este contexto de pandemia hace que los recursos del propio Estado no sean suficientes para garantizar una calidad en la atención de salud esperada a la población en general, consideramos pertinente además mencionar que si bien la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) aún no ha emitido criterios definitivos en relación con las medidas de emergencia para el COVID-19; sin embargo, es importante recordar que el párrafo 15 de su Informe sobre medidas de austeridad y derechos económicos y sociales de 2013, prescribe criterios específicos de cumplimiento de los derechos humanos para evaluar la legalidad (aunque yo lo llamaría convencionalidad) de las medidas de austeridad (15):

15. Cuando las medidas de austeridad resultan en medidas regresivas que afectan la realización o implementación de los derechos humanos, la carga de la prueba para proporcionar justificación para tales medidas regresivas se traslada al Estado implementador. Al garantizar el cumplimiento de sus obligaciones de derechos humanos al adoptar medidas de austeridad los Estados deben demostrar:
(1) la existencia de un interés estatal convincente;
(2) la necesidad, razonabilidad, temporalidad y proporcionalidad de las medidas de austeridad;
(3) el agotamiento de medidas alternativas y menos restrictivas;
(4) la naturaleza no discriminatoria de las medidas propuestas;
(5) protección de un contenido mínimo básico de los derechos; y
(6) participación genuina de grupos e individuos afectados en los procesos de toma de decisiones


Criterios que si usados para analizar que al día 60 del estado de emergencia el gobierno nacional no tenga una estrategia clara para proteger a la población indígena, más que las disposiciones generales establecidas en el decreto legislativo comentado que parece más del mecanismo prueba y error (que se promueve con el modelo de arriba hacia abajo sin concertar la política pública), nos permite afirmar que las mismas no observan el cumplimiento de los derechos humanos pese a la especial situación del contexto covid-19, y que nos permitirán evaluar una segura responsabilidad del Estado al poner en peligro la subsistencia de la población indígena.

Propuesta de Modelo Bottum-up (de abajo hacia arriba) para implementación de políticas públicas en contexto covid-19
Ahora bien, dado que las presentes líneas no sólo pretenden criticar lo que nos falta para apoyar a la población indígena en su estrategia para mitigar los avances del covid-19, y la afectación directa que este tiene en la protección de su derecho a la salud, y que si bien consideramos debió preverse desde el día 1 del Estado de Emergencia, queremos destacar iniciativas concretas que promueven la implementación de políticas públicas basadas en el modelo bottum-ap (de abajo hacia arriba), y que consideramos podrán respondernos el cómo se implementaría una estrategia adecuada y concreta garantizando la participación social de los pueblos indígenas y organizaciones sociales con experiencia en trabajo con los mismos, e incluso la academia de conformidad con los estándares y criterios descritos en los párrafos precedentes.

Los procesos de concertación en políticas públicas se establecen como escenarios posibles de interacción, negociación y deliberación entre la sociedad y el Estado, configurando nuevas formas de gobernabilidad que incluyen apuestas alrededor de la gobernanza, lo que establece un modelo de abajo hacia arriba que busca promover la horizontalidad entre actores, en vez de la verticalidad (16). Como opción alternativa, las políticas públicas desde abajo (Modelo Bottom-up), se originan en una concepción más participativa y democrática en el proceso y ciclo de las decisiones de carácter político en el entorno de lo público. Canto Chac destaca que el ejercicio desde abajo de las políticas públicas reclama un conjunto de capacidades y destrezas en las organizaciones de la sociedad [y en el accionar de las entidades del Estado], no intercambiables las unas por las otras (17).

El modelo o enfoque bottom-up, tiende a considerar que el proceso de implementación se desarrolla a través de una red de actores, más que a través de una estructura administrativa rígida y jerárquica

El modelo o enfoque bottom-up, tiende a considerar que el proceso de implementación se desarrolla a través de una red de actores, más que a través de una estructura administrativa rígida y jerárquica. Por esta razón, algunos actores hablan de estructuras de implementación, lo que hace referencia a las configuraciones de actores, sus negociaciones y conflictos, como responsables de la realidad de los procesos puestos en marcha.

Es en el marco de este modelo, que queremos resaltar las iniciativas que parten de las propias organizaciones indígenas y sus aliados que tienen que ser la respuesta para que el gobierno adopte estrategias concretas de protección de los pueblos indígenas ante el avance del covid-19, como el presentado el día de ayer a través de sus redes sociales por la CODEPISAM, organización regional que agrupa a los pueblos indígenas Awajun, Kichwa y Shawi en la región San Martin, quien en coordinación con la federación CEPKA, ha elaborado el documento denominado Protocolo de seguridad en nuestras comunidades nativas: Guía para comunidades nativas de la región san martín para el manejo interno del covid -19.

El citado documento, y conforme lo expuesto en los párrafo precedentes, puede servir de insumo y base para el establecimiento de estrategias y políticas concretas a nivel local, regional y nacional, ya que contempla una estrategia que ha sido pensada desde la cosmovisión de los pueblos de la región San Martín que incluye en su contenido los siguientes puntos: Del coronavirus y la prevención, De la comunicación sobre el COVID-19, Medidas para la entrada y salida a nuestras comunidades, Medidas para casos de sospecha y/o confirmación en nuestros territorios y Medidas de traslado de infectados o infectadas y entierros en comunidades.

Es por ello, que a modo de conclusión desde estas líneas no me queda más que hacer un llamado a la acción a las autoridades para que consideren que la estrategia multisectorial para la implementación y ejecución de servicios y acciones orientados a la protección de los pueblos indígenas u originarios, en el marco del estado de emergencia por la COVID-19, tiene que ser promovida para de una vez hacerle frente al covid-19 en territorio indígena y prevenir en la medida de lo posible los sucesos que se observan con los hermanos de Loreto y Ucayali, desde iniciativas de abajo y hacia arriba, concertadas con las propias organizaciones indígenas, aliados e incluso la academia, para que se determine como el mecanismo de acción en todos los niveles de gobierno, que ya vienen fomentándose a nivel nacional, pues también la Central Ashaninka del Río Ene, ha elaborado un documento con una propuesta parecida (18), por lo que esperamos que las iniciativas encuentren la sinergia de acción entre el gobierno y la sociedad civil que se espera por el bien de los pueblos indígenas amazónicos.

Notas:
(1) Ver: Amazonía se declara en emergencia por el Covid-19, en: http://www.aidesep.org.pe/noticias/amazonia-indigena-se-declara-en-emergencia-por-el-covi; y AIDESEP presenta propuesta para el Plan de Emergencia Indígena por Covid-19, en: http://www.aidesep.org.pe/noticias/aidesep-presenta-propuesta-para-el-plan-de-emergencia-indigena-por-el-covid-19
(2) Ver: PUEBLOS INDÍGENAS AMAZÓNICOS DENUNCIA AL ESTADO FRENTE A LA ONU, en: http://www.aidesep.org.pe/noticias/pueblos-indigenas-amazonicos-denuncian-al-estado-frente-la-onu
(3) Ver: Chirif, Alberto. ¿Conocen en el Ministerio de Cultura qué significan las palabras emergencia y urgencia?. En: https://www.caaap.org.pe/website/2020/04/22/conocen-en-el-ministerio-de-cultura-que-significan-las-palabras-emergencia-y-urgencia/
(4) Ver: CODEPISAM, Protocolo de seguridad en nuestras comunidades nativas: Guía para comunidades nativas de la región san martín para el manejo interno del covid -19. En: https://drive.google.com/open?id=14jDYyXPcmvxIBFGbDW7uLbrL55vhHYtH
(5) Desierto, Diane. Calibrando los Derechos Humanos y la Necesidad en una Emergencia de Salud Pública Internacional: Reviviendo los criterios de cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales formulados por el ACNUDH. En: https://ius360.com/columnas/calibrando-los-derechos-humanos-y-la-necesidad-en-una-emergencia-de-salud-publica-internacional-reviviendo-los-criterios-de-cumplimiento-del-pacto-internacional-de-derechos-economicos-sociales-y-cul/
(6) Chirif, Alberto. Op.cit. párrafo 13.
(7) CIDH, Resolución 1/2020. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. p. 8.
(9) CIDH, Resolución 1/2020. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. p. 10.
(10) Ver: Comunicado de prensa: La CIDH alerta sobre la especial vulnerabilidad de los pueblos indígenas frente a la pandemia de COVID-19 y llama a los Estados a tomar medidas específicas y acordes con su cultura y respeto a sus territorios, en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/103.asp.
(15) Ver: Desierto, Diane. Calibrando los Derechos Humanos y la Necesidad en una Emergencia de Salud Pública Internacional: Reviviendo los criterios de cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales formulados por el ACNUDH. Op.cit.
(16) Guy Peters, B. (1995). Modelos Alternativos del proceso de la política pública: de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo. En Gestión Política (Bogotá.), 2 (4), Jul-Dic. pp. 257-276.
(17) Canto Chac, M. (2008). Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo. En: Política y Cultura (México), (30), pp. 9-37. http://www.redalyc.org/pdf/267/26711160002.pdf

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Por: Olga Cristina del Rocío Gavancho León. Abogada por la Universidad César Vallejo, estudiante de la Maestría en Solución de Conflictos por la Universidad San Martín de Porres, con estudios de Especialidad en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de la Constitución por la Universidad Castilla - La Mancha de Toledo, España. Actualmente parte del equipo del área de Litigio Constitucional de Pueblos Indígenas de IDL y docente universitaria en la Universidad Nacional de San Martín.
Fuente: Servindi



Fuente: Centro de Documentación Mapuche, Ñuke Mapu

Publicado: 2020-05-17 | Revisado: 2020-05-17 12:44:27 | Enlace de actual documento: http://www.mapuche.info/?pagina=7385